CAUSAS DE LA DESIGUALDAD SOCIAL...

EL DESBALANCE EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE AMERICA LATINA Por Juan Carlos Goméz Sabaini

En la primera entrega de esta serie de artículos presentamos un análisis en torno a la presión tributaria de los países de América Latina mostrando, entre otros aspectos, una comparación a nivel internacional de la presión tributaria, un análisis de la evolución de la carga tributaria entre los años 1990 y 2005, y algunas observaciones puntuales con respecto a los diferentes países de la región. Se destacó que, a pesar del aumento de 12,7 a 16,8 puntos porcentuales del PIB, el nivel promedio de la presión tributaria de la región sigue siendo bajo al compararlo con el correspondiente a los países más desarrollados, como también en comparación a la "recaudación potencial" de cada uno de los países latinoamericanos calculada en diversos estudios (1). Por otro lado se señaló la heterogeneidad presente entre los diferentes países de la región, donde se puede encontrar casos como el de Brasil (con una presión similar a la de los países de la OECD con 33,4% del PIB) o Argentina (26,7%) considerablemente alejados de los países de menor recaudación como pueden ser México (11%) y Guatemala (9,8%). Finalmente se enunciaron los diferentes factores en juego a la hora de la determinación y el desarrollo de dichos niveles de presión y se dejó entrever la necesidad de aumentar la misma. Esto nos lleva entonces a la necesidad de profundizar en los componentes de la carga tributaria. Es evidente que un sistema tributario no debe ser analizado y evaluado solo en función del monto de recursos que está en condiciones de brindar ya que se pueden observar grandes diferencias en los efectos económicos y sociales producidos por dos sistemas con una misma carga tributaria pero compuesta de diferente tributos. Es por esto que es conveniente analizar no sólo los aspectos cuantitativos de la tributación sino también los cualitativos. ¿Cuáles fueron entonces las principales tendencias en las estructuras tributarias de los países latinoamericanos en los últimos años? a) Significativo incremento de la imposición general sobre bienes y servicios. Ello se ha debido, principalmente, a la generalización y fortalecimiento del IVA, el cual se convirtió en la principal fuente de recursos de la región, dando continuidad a una tendencia que ya se había observado durante los años ochenta. En promedio, para el conjunto de los países este gravamen aumenta su participación en el total de la recaudación desde el 23% en el año 1990 al 34% en el 2005. Es de destacar que en los países de menor carga tributaria, la participación de los impuestos generales sobre bienes y servicios se duplicó en los últimos quince años, llegando al 40% en l 2005. b) Simplificación de los esquemas mediante la depuración del número de impuestos aplicados. De manera especial, se debe contemplar la pérdida de importancia de los impuestos selectivos sobre bienes y servicios, cuya participación promedio cayó del 15% al 10% del total de recursos tributarios. Esto se debe a que los países han reducido el número de impuestos selectivos, en particular los relacionados a bienes prescindibles y suntuarios, limitándose a gravar el consumo de ciertos bienes y servicios que muestran menor elasticidad precio, como el tabaco, las bebidas alcohólicas y gaseosas, los combustibles y las telecomunicaciones. c) Caída en la participación de los ingresos sobre el comercio y transacciones internacionales. Como consecuencia de la reducción de los niveles de protección arancelaria y la eliminación de los impuestos a la exportación en casi todos los países de la región, la importancia relativa de estos tributos disminuyó desde el 16% en el año 1990 al 9% en el 2005. En el caso de Argentina debe notarse una tendencia inversa, con la incorporación de las retenciones a las exportaciones a partir del año 2002. d) Leve aumento de la participación de la imposición sobre las rentas y patrimonio. Estos tributos han pasado de representar el 22% en el año 1990 al 28% en 2005 para el promedio de 19 países de la región. Si bien la participación de los impuestos a la renta no ha tenido cambios sustanciales en ese período, se observa que el mayor peso de la imposición a la renta recae sobre las sociedades y en menor medida en las personas naturales o físicas. En el caso de la imposición personal, las tasas marginales máximas se han reducido de niveles promedios del 45%/55% a mediados de la década de los años ochenta a un entorno del 25%/35%. Por otra parte las tasas mínimas han sufrido un aumento algo significativo. Estas tendencias han sido similares en todos los grupos aunque con leves diferencias en sus niveles. e) Pérdida de importancia de las cargas sobre la nómina salarial para financiar sistemas de seguridad social. Este rasgo debe ser analizado de manera simultánea con las modificaciones a los esquemas de prestación en la región, en especial la introducción de esquemas privados en reemplazo de los públicos y la consiguiente reducción de la carga fiscal. f) Aparición de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias o espurias. Como una tendencia inversa a la señalada anteriormente, en relación con la mayor simplicidad de los sistemas, se ha observado el nacimiento y surgimiento de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias o espurias como débitos y créditos bancarios, impuestos a las operaciones financieras, y otros gravámenes "heterodoxos" destinados a establecer un mínimo de participación de la imposición directa. g) Introducción de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes. El grado de informalidad creciente en los mercados, especialmente en el campo laboral y de los micro-emprendimientos, ha llevado a la mayoría de los países de la región a implementar diversas medidas: algunos han optado por sistemas sustitutivos de tratamiento integral de esos grupos de contribuyentes, otros por excluir del ámbito de imposición a los contribuyentes considerados como poco rentables por la administración tributaria, y en otros lugares se observa un incumplimiento elevado de las normas, es decir que se optó por "convivir" con el problema. h) Creciente relevancia del "gasto tributario". Este término es utilizado para denominar exenciones, exoneraciones, créditos, deducciones, aplazamientos y algunas devoluciones de impuestos, y está cobrando cada vez mayor importancia en la región debido a la extensión y amplitud que estos beneficios han adquirido. Vamos entonces a destacar algunos rasgos que surgen de las tendencias recién mencionadas. Llama la atención que los impuestos más regresivos, los que gravan al consumo, fueron los que más aumentaron en este período. Es interesante observar la relación entre imposición a la renta e imposición al consumo. Mientras que en los países más desarrollados vemos cierto balance entre los dos tributos, en los países de América Latina se observa un desbalance muy marcado a favor del impuesto al consumo, es decir, la imposición al consumo relativo a la renta es mucho mayor (ver última columna del Cuadro siguiente). Una excepción dentro de la región es el caso de Panamá que, en gran parte por el hecho de percibir ingresos no-tributarios gracias al canal, se diferencia del resto por tener una estructura tributaria donde el impuesto a la renta prevalece por sobre el correspondiente al consumo, ya que este queda gravado a la tasa del IVA del 5% (el nivel inferior de toda la región). Por otro lado, en este Cuadro también se puede observar la relación entre los impuestos a la renta personal y los correspondientes a la renta societaria. El panorama muestra, además del bajo nivel de carga tributaria en concepto de impuestos a la renta, una fuerte participación de la renta societaria dentro de esta. Esto muestra la debilidad de un sistema en el que lo recaudado sobre el conjunto de las personas físicas oscila en torno al 1,6% del PIB (dato que representa aproximadamente el 10% del total de los ingresos tributarios) a la vez que las empresas que son las encargadas de llevar a cabo el proceso de inversión y producción son las que mas contribuyen a la recaudación del tributo. Dado que las decisiones de inversión están en relación con el nivel de la tasa marginal de imposición a la renta, se debería procurar una disminución del nivel de la tasa que grava las utilidades de las empresas pero asimismo, el mantenimiento del actual nivel de recaudación proveniente de las sociedades, a través de la ampliación y el control de la base imponible las mismas. Así, se observa que mientras que los países desarrollados bajaron la tasa legal pero al mismo tiempo ampliaron la base imponible, y por lo tanto la recaudación respecto al PIB se mantuvo o siguió creciendo, en gran parte de los países en desarrollo la baja en la tasa legal condujo a una menor recaudación debido a que conjuntamente con esa medida también se licuaron las bases imponibles (2). Por otra parte, en materia del impuesto a la renta personal se observa no solo su baja participación sino que, además, se suma que el impuesto a la renta recae más fuertemente sobre la población asalariada vía retención en la fuente, lo cual incide con más fuerza en los sectores de clase media, y además incide solo de manera muy marginal a los sectores de ingresos más altos. Una excepción a la norma general resulta ser el caso de Brasil en donde se registra una mayor recaudación a través de la imposición a las personas físicas y una estructura del impuesto a la renta semejante a la de los países de la OECD. A través del Cuadro anterior vemos que por cada peso ingresado por el impuesto a las personas físicas en Brasil se ingresan 60 centavos provenientes de las sociedades, en la OECD sólo 40 centavos, mientras que en América Latina esa cifra equivale a $1,70. La diferencia entonces entre el nivel de presión con respecto a los países desarrollados se encuentra en el pobre desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la seguridad social (impuestos de características más progresivas o proporcionales). Cabe mencionar que el desarrollo de la estructura tributaria y su situación actual se vieron condicionados por distintos factores tanto económicos como políticos y sociales. Entre ellos, además de la apertura comercial y financiera, tuvo lugar en este período muchos de los países de la región una transformación estrechamente vinculada al financiamiento del sector público: el control y reducción de los niveles de inflación, con lo que se perdió una fuente de financiamiento fácil para los gobiernos pero sumamente inequitativa. Otro condicionante a destacar se encuentra en las dificultades estructurales que surgen de los elevados niveles de concentración de los ingresos, los cuales sobre todo dificultan el logro de una mayor recaudación del impuesto a la renta. En conclusión, las estructuras tributarias latinoamericanas están basadas en impuestos indirectos de carácter regresivo, y por ello se ha perdido el "balance" adecuado en la estructura tributaria. Además el principal mecanismo tributario de corrección de las desigualdades incide sobre los estratos medios en vez de los altos. Para agravar aún más la situación diversos estudios indican que a lo largo del tiempo la progresividad de los sistemas tributarios ha declinado, mostrando una tendencia contraria a los cambios esperados en la distribución de los ingresos. Por ello, es posible establecer una asociación entre la estructura tributaria y los índices de extrema desigualdad que sugiere que los sistemas tributarios de la región son uno de los factores que contribuyen a mantener el cuadro de distribución desigual de la renta y, por lo tanto, de la pobreza y la indigencia. (1) Ver los estudios de Agosin, M., Machado, R., y Nazal, P., (2004) para Centroamérica; Perry, G., Arias, O., López, J., Maloney, W., y Serven, L. (2006) para Latinoamérica y Keen, M. y Simone, A., (2004), página 336. (2) Al respecto pueden consultarse los trabajos realizados por Avi-Yonah (2001), y Keen y Simone (2004).

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